Количественные показатели развития некоммерческого сектора

В России официальное статистическое наблюдение состояния некоммерческого сектора ведут два федеральных ведомства – Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России) и Федеральная служба государственной статистики (Росстат).

По данным Минюста России, в 2015–2016 годах общее количество НКО в России оставалось стабильным, с тенденцией к определенному росту. Если на конец 2015 года в его реестре значилось около 226 тыс. НКО, то на декабрь 2016-го – чуть более 227 тыс. На начало ноября 2017 года в реестре Минюста России значится более 223 тыс. зарегистрированных НКО. Таким образом, количество НКО за год сократилось почти на 4 тыс. организаций.

Некоторые независимые исследования и экспертные оценки показывают, что из числа зарегистрированных НКО продолжают осуществлять деятельность на постоянной основе около 15–25 % ^* . Однако реестр Минюста России не позволяет понять, какая доля организаций реально продолжает деятельность. Статистика министерства неприменима для анализа конкретных направлений деятельности НКО, финансового состояния и числа работников третьего сектора.

Минюст России по-прежнему не вывел крупнейшие государственные корпорации из числа НКО. В его реестре в числе НКО указано более 4 тыс. политических партий (включая региональные отделения).

В плане упорядочения статистического учета третьего сектора практически ничего не изменило введение в законодательство с 2010 года категории социально ориентированных НКО (СО НКО). Статистический учет сектора СО НКО ведет Росстат. По данным Росстата, количество СО НКО продолжает расти: если на конец 2015 года в России было зарегистрировано 140 031 СО НКО, на конец 2016 года – 143 436. Это около 63 % от общего числа зарегистрированных НКО. Однако в данном случае следует говорить о росте сектора, о том, что все больше НКО формально относятся к категории социально ориентированных организаций – для этого достаточно упоминания в уставе НКО хотя бы одного направления деятельности, признанного социально ориентированным. Так, в числе СО НКО – Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации, Агентство стратегических инициатив, различные правительственные фонды ^* .

По данным Росстата, общий объем доходов СО НКО в 2015 году составил 686 млрд рублей, в 2016 году – уже 831 млрд рублей (в частности, доходы от реализации товаров и услуг составили 254 млрд рублей, поступления от российских коммерческих организаций – 174 млрд рублей). Такие астрономические цифры не согласуются с имеющимися сведениями об общем объеме экономики реального некоммерческого сектора (так, поддержка СО НКО из федерального бюджета составила в 2016 году около 11 млрд рублей). Очевидно, что, в данном случае речь идет в том числе о различных правительственных фондах, спонсируемых из бюджета спортивных клубах и других организациях, которые лишь номинально можно отнести к некоммерческим.

Другие цифры Росстата о секторе СО НКО также вызывают вопросы. Например, по данным ведомства, общая численность сотрудников СО НКО достигла к концу 2015 года 991 тыс. человек (в 2014 году – 989 тыс. человек), что составило около 1,3 % экономически активного населения страны. Однако на конец 2016 года этот показатель составил уже 672 тыс. человек. Каким образом за один год численность сотрудников СО НКО могла уменьшиться более чем на 300 тыс. человек? И это то время, когда государство увеличивает финансовую поддержку некоммерческого сектора, СО НКО подключаются к оказанию социальных услуг. В то же время на конец 2015 года Росстат насчитал около 2,5 млн добровольцев СО НКО на конец 2016 года – уже 3,8 млн человек. Столь стремительный рост на фоне падения количества постоянных сотрудников трудно объясним.

В 2017 году запущен общественный проект «Открытые НКО», в рамках которого агрегируются данные о грантах, субсидиях и контрактах НКО. Проект позволяет увидеть, какие именно организации стали получателями государственной поддержки ^* . Однако социологические опросы и агрегаторы данных не могут заменить государственной статистики.

В итоге у нас нет достоверных оценок объема средств, которые проходят через НКО, реальный вклад большинства СО НКО никак не учитывается, нет сведений о том, в каких сферах работают существующие СО НКО. Государственная статистика не позволяет провести реальный учет НКО, не дает представления о структуре третьего сектора. В отсутствие понятной картины структуры и ресурсов некоммерческого сектора не может быть и речи о качественном и эффективном государственном регулировании этой сферы и действенных мерах поддержки. Для решения данной проблемы необходимы масштабные, системные и регулярные исследования о состояния третьего сектора в России и его статистических показателей в динамике.

Правовое поле некоммерческого сектора

В странах, где некоммерческий сектор существует уже давно, принят дифференцированный подход к вопросам регулирования, поддержки и отчетности разных типов НКО.

В России же в публичном пространстве и государственном регулировании по-прежнему доминирует представление о третьем секторе как о единой совокупности НКО, то есть таких организаций, которые не имеют извлечение прибыли главной целью деятельности. В результате при статистических исследованиях показатели собираются единым массивом по всем НКО, хотя это настолько разные организации, что обобщенные данные не могут дать сколько-нибудь адекватной картины.

На деле же существует глубокая внутренняя сегментация третьего сектора. Он включает в себя как небольшие НКО социальной направленности, работающие на муниципальном уровне, так и крупные корпоративные и частные благотворительные фонды и многие другие виды организаций. Важные составляющие третьего сектора – разветвленные профессиональные и корпоративные объединения, например бизнес-ассоциации (Торгово-промышленная палата Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей, «Опора России», Ассоциация крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов России), саморегулируемые организации, профсоюзы, творческие союзы, задача которых – защищать интересы определенных групп, выражать их консолидированную точку зрения и доводить ее до законодательной и исполнительной власти, формировать комфортную конкурентную среду. Есть организации, работающие в интересах своих членов, например садоводческие товарищества, общества туристов и т. д. Наконец, к НКО относятся такие разные общественные объединения, как приходские общины или клубы спортивных болельщиков.

Значительную часть сектора составляют небольшие НКО (до пяти человек в штате), которые работают на безвозмездной основе, а издержки (отчеты, минимальные расходы для организации мероприятия) покрывают за счет средств руководителя, который также самостоятельно готовит и сдает в контролирующие органы нулевую отчетность. В частности, по данным опроса местных НКО, проведенного в 2016 году, почти 37 % НКО показали, что в 2016 году объем полученных ими средств составил менее 100 тыс. рублей ^* .

Нельзя не сказать и о том, что есть НКО, которые учреждены или созданы при поддержке или непосредственно государственными органами. Например, к этой категории можно отнести спортивные клубы, которые часто регистрируются как автономные НКО. За 2016 год сумма поступлений от государства в виде грантов, субсидий и контрактов в такие клубы превысила 20 млрд рублей ^* . В составе сектора присутствует много, по сути, бюджетных учреждений или НКО, аффилированных с государством. Такой «организованный общественный сектор» в значительной мере занят обслуживанием государственного заказа. В свою очередь, это приводит к огосударствлению третьего сектора.

В отдельных случаях НКО регистрируется исключительно для участия в конкурсах и получения субсидий от государства, своеобразного осваивания господдержки. Сформировался пласт НКО, специально заточенных под участие в грантовых конкурсах и государственных проектах (посредники, консультанты по продвижению грантовой заявки) . В качестве примера можно привести данные Общественной палаты Кабардино-Балкарской Республики. В 2014 году местная общественная организация «Делай добро» получила президентский грант в размере 1 млн рублей на создание всероссийской дискуссионной интернет-площадки «РосДиспут». Однако в сети данный проект отсутствует и, кроме интригующего названия, больше о нем ничего не известно, как и о целом ряде других, имена инициаторов которых ничего не говорят в среде общественных активистов региона ^* . По сути, такие организации не имеют прямого отношения к некоммерческой деятельности, а значит, на них не должны распространяться различные льготы и преференции. Однако действующее законодательство не позволяет провести градацию разных типов НКО.

Законодатель подходит ко всем НКО с едиными требованиями, что ограничивает возможности для введения дополнительных налоговых льгот и преференций для отдельных категорий НКО. Существует многообразие форм поддержки малого бизнеса (облегчение регистрации, отчетности, точечная поддержка), но ничего подобного нет в некоммерческом секторе. К НКО сегодня применяются те же требования по налоговым отчислениям, что и к коммерческому сектору. К примеру, не существует сниженной налоговой ставки на имущество и землю НКО, в связи с чем общественные организации, содержащие приюты и реабилитационные центры, зачастую вынуждены тратить на налоги до трети стоимости проекта.

Стимулирующие льготы не могут быть предоставлены всем НКО. Есть смысл задуматься о выделении среди НКО различных категорий с разным налоговым режимом и соответствующими ему разными требованиями к отчетности и прозрачности. Необходимы специальные подходы к регулированию деятельности благотворительных фондов, которые собирают пожертвования, более детализированную отчетность должны представлять НКО, которые претендуют на государственную поддержку. При этом необходимо законодательное разграничение коммерческой и некоммерческой деятельности, чтобы НКО не использовались для оптимизации налогообложения. Неструктурированность третьего сектора приводит к весьма жестким требованиям к регистрации НКО, на которую жалуются в первую очередь представители небольших СО НКО, составляющих подавляющее большинство сектора: не существует упрощенного порядка регистрации НКО, нет норматива о порядке получения государственной услуги в электронном виде на портале государственных услуг Российской Федерации и в службе одного окна в МФЦ^*. Сегодня регистрация и поддержание статуса НКО сложнее, чем регистрация и поддержание статуса предпринимателя. Проще открыть ООО, чем НКО, и нередко некоммерческие инициативы регистрируются как бизнес. С одной стороны, учитывая, что многие НКО собирают частные пожертвования и претендуют на государственную поддержку, это оправданно, с другой – для небольших социально ориентированных инициатив служит барьером при вхождении в сектор.

На этом фоне не первый год продолжается дискуссия об избыточности отчетности НКО, которая существенно «тяжелее» отчетности малого бизнеса. Только в Росстате для НКО предусмотрено до 59 статистических форм, еще есть отчетность в Федеральной налоговой службе, Минюсте России, социальных фондах ^* . НКО наравне с промышленными предприятиями должны ежегодно сдавать в Фонд социального страхования справку об отсутствии вредных и опасных условий труда, в противном случае для НКО возрастает налог по страхованию от несчастных случаев. Для небольших организаций такая отчетность – очень серьезная нагрузка. Вероятно, в этом причины того, что количественно третий сектор – как совокупность зарегистрированных НКО – в России не растет, а за последний год сократился.

Таким образом, на повестке дня – реорганизация системы государственной статистики третьего сектора и законодательное разграничение различных категорий НКО. Цель такого разграничения – повышение эффективности государственной поддержки некоммерческого сектора. Совершенствование законодательства в этом направлении может быть реализовано через принятие в новой редакции закона 1996 года «О некоммерческих организациях», который вследствие многочисленных изменений и дополнений стал уже напоминать лоскутное одеяло. Образцом здесь может выступить государственное регулирование коммерческого сектора, где приняты гораздо более гибкие подходы с учетом деления на малые, средние и крупные предприятия. Выделение в законодательстве отдельной категории НКО – исполнителей общественно полезных услуг (ИОПУ), которые могут рассчитывать на дополнительную государственную поддержку, является первым, но абсолютно недостаточным шагом в этом направлении.

В отношении совершенствования правовых основ некоммерческого сектора эксперты не первый год отмечают размытость формулировок, касающихся определения «политической деятельности» в законе об НКО – иностранных агентах. Это позволяет вольно толковать законодательство в оценке финансирования из-за рубежа. Например, может ли финансирование со стороны такой международной организации, как ООН, в которую входит Россия, считаться иностранным финансированием, насколько приравнивается финансирование со стороны иностранной организации к международной? С другой стороны, финансирование со стороны российской компании, имеющий доход от деятельности за рубежом, в рамках законодательства также будет считаться иностранным финансированием. Закон не содержит четкой формулировки про необходимость не только получать финансирование, связанное любым способом с зарубежными источниками, но и иметь умысел и действовать по поручению агента влияния. Сегодня законодательство об иностранных агентах провоцирует создавать холдинги: одна организация регистрируется для политики и российских денег, другая – для иностранных и «внеполитической» жизни.

Государственная поддержка и финансовое положение третьего сектора

Последние годы отмечены ростом государственных мер в пользу третьего сектора – это увеличение грантовой поддержки, допуск НКО к оказанию социальных услуг в бюджетной сфере.

Подобные государственные меры – важные шаги в направлении повышения финансовой устойчивости некоммерческого сектора. В значительной мере государство сегодня инициирует развитие некоммерческого сектора в стране.

Основной формой государственной поддержки СО НКО сегодня выступают субсидии (гранты) из федерального бюджета. Общие ассигнования на поддержку СО НКО увеличены с 8 млрд в 2015 году до 11,2 млрд рублей в 2016 году. В 2017 году только по программе президентских грантов на поддержку НКО направлено 7 млрд рублей ^* .

Сводная информация о финансировании программ поддержки СО НКО в 2015-2016 гг.

В 2017 году изменилась система государственной поддержки НКО: создан единый оператор – Фонд президентских грантов. По общим отзывам, качество конкурсного отбора заявок улучшилось, повысилась прозрачность распределения и расходования грантовых средств, внедрена система электронного документооборота и обратной связи с заявителями. На конкурс поступило рекордное количество заявок. Более 80 % обладателей грантов – представители регионов, тогда как раньше большинство грантов получали московские НКО.

Общественная палата Российской Федерации планирует ввести практику публичной презентации и обсуждения результатов поддержанных президентскими грантами проектов федерального уровня. Региональные общественные палаты также станут площадками для обсуждения результативности проектов в своих регионах.

Появилась возможность подать проект на софинансирование: такой проект получает финансовую поддержку не только от государства, но также от бизнеса через инструменты фандрайзинга. Необходимо более широко распространять такую практику на все виды государственной поддержки СО НКО, чтобы воспитывать умение самостоятельно находить ресурсы для устойчивого развития и избегать превращения НКО в квазигосударстванные структуры.

Что касается поддержки НКО из бюджетов субъектов Российской Федерации, то здесь проявляются негативные последствия упразднения с 2016 года программы софинансирования на конкурсной основе региональных программ поддержки СО НКО из федерального бюджета. Ряд регионов в отсутствие федерального финансирования не только не сократили, но даже увеличили поддержку региональных СО НКО, однако в большинстве регионов сохранение таких программ, особенно в условиях бюджетного дефицита, имеет высокие риски. И уже сейчас ясно, что в отсутствие федеральных стимулов, единая система целей, принципов, критериев, мер развития СО НКО может распасться. В этой связи представляется целесообразным восстановить федеральное конкурсное софинансирование региональных программ поддержки СО НКО.

Грантовая поддержка НКО на уровне регионов менее открыта и упорядоченна. Необходимо ввести в обязательную практику публикации в открытом доступе не только сведений о получателях бюджетных средств и поддержанных проектах, но также о результатах реализации проектов.

Региональным властям следует расширять нефинансовые формы поддержки НКО, они довольно разнообразны – это безвозмездное предоставление помещений, в том числе в вузах, общественных учреждениях, школах, библиотеках, клубах, информационная, материальная поддержка, например тиражирование материалов. При этом в большинстве регионов отсутствует открытая и понятная информация о доступных для НКО формах нефинансовой поддержки. Есть случаи, когда помещения арендуются по льготной ставке от имени НКО, а в реальности используются под коммерческие цели. Сегодня актуально создание единого электронного навигатора с открытой информацией по всем доступным помещениям для НКО – по примеру навигатора для малого бизнеса.

Оценить общий объем государственной поддержки третьего сектора на основе существующей статистики весьма проблематично. Если ориентироваться на данные Росстата, то в 2016 году совокупные поступления в адрес СО НКО из федерального бюджета составили 28 млрд рублей, из бюджетов субъектов Российской Федерации – 49 млрд рублей, из муниципальных (местных) бюджетов – 10 млрд рублей, из государственных внебюджетных фондов – 6 млрд рублей. Но в данном случае речь идет о получении автономными НКО государственных субсидий, которые распределяются вне закона о госзакупках. В числе получателей государственной поддержки – НКО, созданные при казенных социальных учреждениях, профессиональные спортивные клубы, которые только формально можно отнести к институтам гражданского общества.

Пока в нашем обществе преобладает мнение, что некоммерческий сектор не может и не должен зарабатывать деньги. Здесь сохраняются низкие заработные платы, некоторые НКО даже не в состоя­нии содержать бухгалтера и юриста. Между тем третий сектор – важный работодатель, а в перспективе – значимая часть экономики. Нужно НКО, которые хотят сами зарабатывать, оказывая услуги или продавая товары, обучать, чтобы они находили средства на новые проекты, могли платить достойную зарплату сотрудникам, так как это важнейшая составляющая устойчивости НКО. Такие меры позволят увеличить горизонт планирования в третьем секторе и повысят его эффективность, поскольку поставят перед НКО задачу оценивать социальный эффект от проектов, более ответственно подходить к расходам. Здесь определенным ориентиром могут служить успешные проекты в области социального предпринимательства.

В регионах появляются НКО, которые умеют находить дополнительное финансирование, привлекать добровольцев, готовы взять на себя ответственность и отчитываться перед государством за потраченные деньги. Однако их пока немного, у большинства НКО нет штатных сотрудников, четкой системы управления организацией и профессиональной бухгалтерии.

Правовую, консультационную, информационную и организационную поддержку СО НКО в регионах оказывают ресурсные центры, добровольческие центры, центры инноваций в социальной сфере. Ресурсные центры в региональных центрах и муниципалитетах могли бы заняться обучением сотрудников НКО основам правовой и финансовой грамотности. В 2017 году ресурсные центры для НКО действовали только в 31 регионе ^* , а всего по стране работают 234 ресурсных центра ^* . Этого явно недостаточно, ведь ресурсные центры могли бы, помимо оказания консультационных услуг, создавать условия для совместных проектов, помогать обмениваться положительным опытом, тиражировать лучшие практики социального служения. После окончания программы поддержки ресурсных центров по линии Минэкономразвития России государственная поддержка таких центров осуществляется по линии Фонда президентских грантов. Следует рассмотреть возможность регулярного финансирования ресурсных центров из региональных бюджетов. В ближайшей перспективе следует учредить такие ресурсные центры во всех субъектах Российской Федерации, например на базе региональных общественных палат. Должна формироваться и сеть муниципальных ресурсных центров.

Важной является роль Общественной палаты Российской Федерации как центра компетенций, своего рода «открытого университета», собирающего информацию о социально значимых проектах, который будет формировать культуру общественного договора бизнеса, власти и общества, определять и координировать методическое сопровождение институтов общественного контроля, независимой оценки качества социальных услуг, добровольчества, благотворительности и социального предпринимательства.

Третий сектор и общество

Значительная часть гражданской активности остается неформализованной.

Речь идет о различных общественных группах, ассоциациях, коалициях, общественных инициативах, активисты которых не видят нужды в регистрации своих организаций.

Растет разрыв между неформальными гражданскими инициативами и «организованным общественным сектором». НКО и гражданские активисты мало и редко взаимодействуют друг с другом. К примеру, региональные общественные палаты полностью ориентированы на взаимодействие с зарегистрированными НКО, поэтому там редко можно встретить гражданских активистов.

В 2017 году уровень доверия к третьему сектору вырос: 66 % россиян доверяют деятельности НКО и гражданских объединений ^* . Это хороший результат, однако потенциал для развития сохраняется. По мнению экспертов, во-первых, многие не понимают, что советы ветеранов, профсоюзы, спортивные секции, в которые они ходят, художественные кружки, в которых занимаются их дети, являются НКО. Многие резонансные общественные акции (к примеру, «Бессмертный полк») также результат деятельности конкретных активистов. Однако эти акции или организации не воспринимаются как НКО, поскольку они естественное окружение каждого из граждан России, часть жизни. Потому при опросах фиксируется, как правило, отношение к другим НКО, к помощи которых приходится прибегать редко, о деятельности которых нет достаточных сведений.

Эксперты постоянно указывают на плохое знание населением того, где и как работают НКО. Известных фондов, которым доверяют, всего четыре-пять. В России же существует множество организаций, деятельность которых направлена на достижение позитивных результатов во благо общества, но граждане недостаточно информированы об их работе. Часто о таких СО НКО знает ограниченный круг лиц из числа получателей их помощи. Те СО НКО, которые реально оказывают помощь, как правило, имеют ограниченные финансовые ресурсы, у них нет возможности вкладывать деньги в освещение своей деятельности, в привлечение профессионалов, которые умеют работать в информационно-коммуникационном пространстве, а нередко на это нет и времени.

Раз человек не знает, то и не доверяет. Оказывая поддержку нуждающимся в помощи, люди предпочитают помогать нуждающимся напрямую, минуя НКО. Закон о социальной рекламе не работает, нет ни четких механизмов и критериев, ни денег на его исполнение. Этот вопрос поднимался на встрече Президента Российской Федерации В.В. Путина с членами Общественной палаты Российской Федерации в августе 2017 года. Президент дал поручение проанализировать правоприменительную практику в сфере предоставления услуг по распространению социальной рекламы и представить предложения по повышению доступности указанных услуг для СО НКО. Общественная палата Российской Федерации будет уделять особое внимание обозначенной проблеме. С этой целью в ноябре 2017 года создан Координационный совет по социальной рекламе и социальным коммуникациям при Общественной палате Российской Федерации.

Кроме того, в секторе НКО слабо развито саморегулирование, мало площадок для объединения и консолидации, сектор разобщен, что приводит к появлению разного рода мошенников в сфере благотворительности, подставных НКО, созданных для реализации политических или коммерческих проектов.

Мировая практика показывает, что магистральным путем повышения доверия общества к деятельности НКО является прозрачность и открытость их деятельности: в идеале любой желающий может найти в открытом доступе подробные публичные отчеты об основных направлениях деятельности организации, реализованных проектах, финансовых потоках. В России пока не укоренилась практика публичной отчетности НКО, подробная отчетность есть только у нескольких десятков организаций. На возобновивший работу в 2017 году конкурс отчетов НКО «Точка отсчета» было подано только 244 отчета. С одной стороны, у многих организаций нет времени и ресурсов для их написания, с другой стороны – нет никакой внешней мотивации, а внутренняя мотивация у НКО крайне низкая, даже у благотворительных фондов.

Между тем прозрачность НКО нужна не только государственным органам, но и всему обществу. Стоит отметить, что в большинстве стран с развитым третьим сектором существует система градации НКО по уровню публичной отчетности. Доступ НКО к программам государственного финансирования, налоговым и иным льготам и преференциям предполагает предоставление организацией более подробных сведений о своей деятельности, включая финансовые потоки, иными словами, более жесткие требования к прозрачности. Потому разграничение категорий НКО предполагает введение более гибкой системы отчетности. Следует подумать о разработке стандартов отчетности НКО по аналогии со стандартами нефинансовой отчетности коммерческих компаний. Этот стандарт мог бы стать основой для коммуникаций НКО с внешним миром, в том числе с донорами и грантораспределяющими структурами.